生態綜合補償試點典型經驗之一

做好“綠”“利”文章

——福建省生態保護補償實現保護者與受益者雙贏

福建是習近平生態文明思想的重要孕育地，也是踐行這一重要思想的先行省份。在福建工作期間，習近平同志親自領導、親手推動了廈門筼筜湖治理、寧德念好山海經、長汀水土流失治理、武平集體林權改革、莆田木蘭溪治理、海上福州建設等一系列生態文明建設創新實踐；2000年提出“生態省”建設的重要戰略，系統闡述了生態文明建設的理念思路；指出：“生態資源是福建最寶貴的資源，生態優勢是福建最具競爭力的優勢，生態文明建設應當是福建最花力氣的建設”“任何形式的開發利用都要在保護生態的前提下進行，使八閩大地更加山清水秀，使經濟社會在資源的永續利用中良性發展”。

福建持之以恒地貫徹落實習近平生態文明思想，成為最早實施長汀水土治理、最早探索資源產權改革（林權改革）、最早試行水流域生態補償、最早實行海域有償使用、最早成立全國首個生態環境審判庭的省份，水、大氣、生態環境質量常年保持全優。新時代生態文明建設，如何做好“綠”和“利”的辯證題？福建以創新生態保護補償機制為重點，以統籌各方資源參與生態保護為核心，以推動綠色循環低碳發展為途徑，實現生態保護與經濟發展互饋共贏，推動“綠”“利”和諧共融、人與自然和諧共生，打造“綠水青山就是金山銀山”實踐樣板。

流域生態補償使省內“綠水長流”

2003年，福建省在全國率先啟動九龍江流域上下游生態補償試點，之后試點范圍逐步擴大。2015年1月，福建制定出臺《福建省重點流域生態補償辦法》，在閩江、九龍江、敖江三個跨設區市重點流域的43個市縣開展生態補償。2017年，福建對重點流域生態補償辦法進行了修訂，建立了覆蓋全省12條主要流域的生態補償長效機制。跨設區市的閩江、九龍江、敖江流域由省級組織實施，不跨設區市的由有關設區市參照實施，實現流域生態補償全覆蓋。

在流域生態補償資金籌措上，福建采取省里支持一塊、市縣集中一塊的辦法。省財政每年安排重點流域水環境綜合整治專項預算2.2億元用作流域生態補償資金，同時整合省級預算內投資、庫區可持續發展專項資金、大中型水庫庫區基金、省級新調整征收的水資源費新增部分用作流域生態補償資金。重點流域范圍內的市、縣根據經濟發展水平不同，每年按照上一年度地方公共財政收入一定比例向省財政上解流域生態保護補償資金。2018年，福建下達重點流域生態保護補償資金13.36億元，比上年度增加2.32億元；2019年下達補償資金14.75億元；2020年下達16.6億元。

圖1 九龍江流域

在流域生態補償資金分配上，將水質指標作為補償資金分配的主要因素，對水質狀況較好、水環境和生態保護貢獻大、節約用水多的市、縣加大補償，反之則少予或不予補償。同時，綜合考慮不同地區受益程度、保護責任、經濟發展等因素，在資金分配上向流域上游地區、欠發達地區傾斜。

通過實施流域生態補償，全省12條主要流域范圍內的所有市、縣既是流域水生態的保護者，也是受益者，對加大流域水環境治理和生態保護投入承擔共同責任，成效十分顯著。2019年，福建省主要流域Ⅰ—Ⅲ類水質比例96.5%，其中國考斷面Ⅰ—Ⅲ類水質比例92.7%，高于國家“水十條”89.1%的考核要求；小流域Ⅰ—Ⅲ類水質比例92.8%，同比提高8.2個百分點；市、縣級集中式生活飲用水水源地水質達標率均達100%。

跨省流域生態補償實現“一江清水流廣東”

發源于閩西的汀江，全長300多公里，是韓江的重要支流，也是福建省流入廣東的最大河流，世代滋養著閩粵兩省多地人民。汀江水質直接關乎廣東1000多萬人的飲水安全，通過實施一批整治項目，2019年閩粵跨省界斷面水質全部達到協議要求，“一江清水送廣東”成為現實。這樣的成績，得益于汀江—韓江橫向生態補償機制的確立。

圖2 航拍上杭縣汀江水源地

2016年3月，福建與廣東簽署了汀江—韓江跨省上下游橫向流域生態補償協議，汀江一韓江成為全國第二個跨省生態補償機制試點。閩粵兩省共同設立汀江—韓江流域上下游橫向生態補償資金，每年各出資1億元，根據水質目標達成情況撥付資金；中央財政依據考核目標完成情況確定獎勵資金，撥付給流域上游的福建省有關地區用于水污染防治工作。

與“下游補上游”的單向補償不同，汀江—韓江流域橫向生態補償實行“雙向”補償獎懲機制，即以雙方確定的水質監測數據作為考核依據，當上游來水水質穩定達標時，由下游撥付資金補償上游；反之，則由上游賠償下游。2016年以來，累計投入汀江流域保護資金逾35億元，實施重點水環境整治項目240個。

閩粵兩省建立了省際溝通協商、聯合監測、監督問責機制。兩省定期相互通報流域生態環境的突出問題，對閩粵交界處企業開展不定期聯合檢查，共同監測、共享數據。對補償機制運行情況、水質改善情況、項目建設情況、資金使用情況，及時開展常態化績效評估，促進補償機制有效落實。

武平縣象洞鎮是生豬養殖大鎮，養殖高峰期全鎮生豬年存欄超過15萬頭，象洞溪污染嚴重，出境水質曾出現劣V類，百姓反映強烈，投訴不少。閩粵兩省簽署“治水”協議后，武平舉全縣之力開展“百日會戰”，堅持‘拆、轉、治、清、管’整治思路，抽調縣直部門260名業務骨干奔向治污一線，全天候駐各片區開展工作，拆除豬舍2656戶，面積553萬平方米，減欄生豬368750頭，象洞溪流域7個村成為“無豬村”，流域水質迅速提升。同時，武平縣和象洞鎮政府大力引進專業化農產品生產和花卉種植觀光基地項目，解決了轉產問題，也充分吸收了生豬養殖產業退出后的富余勞動力。摘掉了污染的帽子，兼顧生態環境和民生兩方面需求，武平在綠富雙贏的路上輕裝上陣，百姓拍手稱快。

象洞的變化，是龍巖治水的一個縮影，也是龍巖為汀江舊貌換新顏匯聚磅礴力量的寫照。

商品林贖買激活“綠色不動產”

2012年，福建省開展重點生態區位區劃工作，規定交通主干線兩側、城市周邊一重山、水源保護地等生態敏感脆弱地的商品林不得皆伐，只能適度擇伐。嚴格的限伐政策，讓林農們守著商品林卻不能變現，“捧著金飯碗討飯吃”，生態保護壓力日增。

2017年，福建在全國首先開展重點生態區位商品林贖買等改革試點，沉睡已久的綠色資產得以喚醒。

直接贖買，錢從哪里來？根據摸底調查和評估測算，全省評估贖買參考價格為每畝3500元，贖買改革所需資金量很大。為此，福建積極探索建立以財政資金為主、受益者合理負擔、廣泛吸引社會資金參與的多元化資金籌集機制。2014年，永安市在全省率先啟動重點區位商品林贖買改革。財政配套1500萬元資金，同時發起成立非營利性的生態文明建設志愿者協會，導入社會資本協同參與生態建設。第一年，志愿者協會募集資金超過1600萬元。幾年下來，全市共募集志愿者資金6466萬元，累計籌集資金1.19億元，完成重點生態區位商品林贖買面積4.4萬畝。武夷山市則從旅游景區門票收入中提取資金，對部分重點生態區位商品林，參照生態公益林的補償辦法，按年給予林農一定補償資金。

除拓展資金來源渠道，各地還在贖買的基礎上，因地制宜地摸索出了租賃、置換、改造提升等多元方案。沙縣采取“我補貼，你來改”的辦法，林農可按照商品林政策采伐原有效益低下的單樹種針葉林，采伐收入歸林農所有，林業部門給予一定補貼。采伐完成后，林農必須按約定進行補植改造，營造生態效益更高的鄉土闊葉樹種和混交林，以優化林分結構。順昌縣依托縣國有林場，開辦森林生態銀行，通過贖買、租賃、合作經營、托管等方式，收儲碎片化、分散化的林木、林地資源，形成優質森林資源資產包，促進森林資源規模化、集約的經營開發。

圖3 福建省森林覆蓋率連續40年居全國首位

重點生態區位商品林贖買后，森林經營管理怎么做？永安市的答案是：對于有適宜的國有林場或國有森林經營單位的，交由統一管護；對沒有合適森林經營單位的，探索通過政府購買服務方式加強管護。永安市探索社會化服務，委托金盾森林資源管護有限公司負責贖買林的日常管護，每畝每年管護價格約4.35元，遠低于傳統方式。

實行商品林贖買，如何“不砍樹也致富”？福建各地不斷探索新路徑，打通綠水青山向金山銀山轉換的通道。永泰縣國有林業開發公司以贖買林地入股，與福州市綠色金融投資管理有限公司聯合成立綠金（永泰）鄉村產業發展投資有限公司，雙方共同開發林下種養、森林旅游、林業碳匯等項目，為贖買注入造血功能。永安市西洋鎮則利用贖買資金，改善交通條件，賦能鄉村振興。西洋鎮很多農戶從事筍竹生產，但由于交通不便，運輸成本居高不下。2016年，西洋鎮吉嶺村村里計劃新修一條3.3公里的水泥路，但資金缺口40多萬元。通過贖買，村里的140畝人工商品林賣了40多萬元。很快，全新的村道便修了起來，筍竹的運輸成本一下降了一半多。

重點生態區位商品林通過贖買、租賃、置換等改革后，最終將逐步調整為生態公益林。公報顯示，2019年，福建全省森林面積811.58萬公頃，森林覆蓋率66.8%，連續40年居全國首位。九市一區全部獲評國家森林城市、縣級城市全部獲評省級森林城市。作為生態優等生，“清新福建”再次交上了一份亮眼的綠色答卷。

統籌補償資金改變“九龍治水”考核分配

2018年3月下旬，福建省政府辦公廳印發《福建省綜合性生態保護補償試行方案》，將《福建省主體功能區規劃》劃定的重點生態功能區所屬的縣（市）、以及納入國家重點生態功能區轉移支付補助范圍的縣（市），共23個縣（市）納入省內綜合性生態保護補償試點實施范圍，探索實施績效掛鉤的補償制度。主要做法是：按比例統籌整合9個部門20個與生態環保相關的專項資金，設立綜合性生態補償資金池，根據試點縣生態指標考核結果，給予分檔獎勵。

在考核方式上，綜合了林業、生態環境、水利、住建、工信、自然資源、統計等8個部門的指標，設置考核指標11個，涵蓋了區域水質、森林覆蓋率、空氣質量等環境要素指數，污水處理、垃圾處理等生活環境質量評價，以及工業能耗、農田任務完成等區域發展績效的評估，兼顧了區域生態系統中方方面面，改變了傳統的“九龍治水”的考核及資金分配方式。

在補償方式上，強化結果導向，補償資金與生態環境質量改善指標考核結果直接掛鉤，采用先預撥后清算的辦法，并加大對完成綜合性生態保護目標的正向激勵力度，倒逼各地從以往重完成工作量向注重績效結果轉變。探索權限下放，賦予實施縣安排項目和資金的自主權，支持實施縣與本級資金捆綁使用，針對本地生態環境的重點環節、重點領域和重點問題，因地制宜制定實施方案和年度計劃，集中投入、綜合治理。

經過一年多的試點，綜合補償機制成效初步顯現。23個實施縣生態環境質量持續改善，11項生態環境指標中有10項指標明顯平均值好于或優于以前年度水平。